Forslaget om Koronalov, noen refleksjoner

Stortinget skal behandle en lov (Koronaloven) som gir regjeringen fullmakt til å tilsidesette lover og å fastsette nye regler som er «nødvendige for å begrense forstyrrelse av normale samfunnsfunksjoner». Koronaloven innebærer at det flyttes lovgivningsmakt fra Stortinget til regjeringen. Departementet begrunner behovet for loven i at det har oppstått en «ekstraordinær krisesituasjon».

Det skal ligge i ryggmargen på jurister at man reagerer intuitivt når en regjering ber om større makt på bekostning av Stortinget. Det er nødvendig å hegne om rettsstaten og rettssikkerhet da denne ofte trues i ekstraordinære situasjoner. I krig og kriser oppstår det en ny situasjon preget av nødrett og som kan begrunne at det gjøres endringer i etablerte systemer. Noen reaksjoner i unntakssituasjoner kan skyldes ulikt syn på krisens omfang og behov. Saksordfører i Stortinget har nå lagt opp til en intern høringsrunde for å få innspill. Det sentrale spørsmålet er om Koronaloven er tilstrekkelig begrunnet og begrenset etter hva som er nødvendig og forholdsmessig utfra situasjonen.

Koronaloven skal være et virkemiddel for å begrense «forstyrrelser i normale samfunnsfunksjoner og avhjelpe negative konsekvenser» av Covid-19-utbruddet for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Departementet begrunner loven med at det foreligger en situasjon med alvorlig smittespredning. Dette har omfattende konsekvenser for samfunnet, og omfatter helsetjenesten, samfunnets infrastrukturer, arbeidslivet og økonomi, med permitteringer og arbeidsledighet. Lovens hjemmel til å gi forskrifter må beskrives som vid i den forstand at den ikke er begrenset til ivaretakelsen av kritiske samfunnsfunksjoner. Departementet begrunner dette med at situasjonen er «uoversiktlig» som følge av Koronasmitten. Selve flyttingen av lovgivningsmakt begrunnes i behovet for raske lovendringer at ordinær lovgivningsprosess kan ta for lang tid.   

I koronaloven § 2 står den materielle endringen i lovgivningsmakt. Det fremgår av § 2 (1) at Kongen (les: regjeringen) i forskrifts form kan utfylle, supplere eller fravike gjeldende lovgivning så langt det er nødvendig for å ivareta lovens formål, uten behandling av Stortinget. Denne hjemmelen innebærer at alle departementer kan vedta forskrifter når det er nødvendig for å begrense forstyrrelser eller avhjelpe negative konsekvenser.

Dette nødvendighetsvilkåret skal angivelig ikke tolkes strengt, men må tolkes i lys av formålet med loven. I tillegg må reguleringen være egnet til å oppnå formålet, og den må være forholdsmessig. Dette innebærer at lovreguleringen må oppfylle de akutte behovene for å avverge skadevirkninger. Inngrepene skal ikke gå lenger enn det som er nødvendig. Med skadevirkninger siktes det til skader på befolkningen, for næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig.

I § 2 (3) skal saker om bruk av myndigheten etter første ledd fremmes av Justis- og beredskapsdepartementet eller av vedkommende departement med Justis- og beredskapsdepartementets samtykke. De konstitusjonelle ansvarsforholdene kan ikke endres og vil innebære at dette gjelder der Kongens myndighet er delegert videre til departementet. Grunnloven § 28 setter en ramme for hva som kan delegeres da saker av viktighet må avgjøres av Kongen i statsråd.

Forslaget innebærer at Grunnlovens bestemmelser om fremgangsmåten for å vedta og endre lovgivning i Norge, skal fravikes. Det vil si prinsippet om at det er folket som gjennom valgte representanter vedtar lover. Selv om forskriftshjemmelen er midlertidig og begrenser seg til forhold som kan knyttes til utbruddet av Covid-19 er forslaget om maktoverføring i utgangspunktet omfattende. Denne flyttingen av makt på begrunnes i formålet om å begrense skadevirkninger som følge av situasjonen med Korona, og at det tar for lang tid å benytte vanlige lovgivningsprosess. Denne begrunnelsen kan tolkes slik at dersom det er mulig å benytte ordinær lovgivningsprosess uten skadevirkninger, skal dette gjøres.

Det er lagt inn noen begrensninger der den viktigste er at det ikke kan vedtas lovendringer i strid med Grunnloven og annen overordnet rett, herunder menneskerettsloven, noe som også følger av Grunnlovens system. Denne forutsetningen innebærer at endringsforslag med hjemmel i Koronaloven må vurderes konkret på bakgrunn av bestemmelser i Grunnloven og annen overordnet rett. Domstolenes grunnlovfestede uavhengighet skal ivaretas dersom det vedtas regler om domstolene.

I de materielle vilkårene i Koronaloven § 2 sett i sammenheng med formålet i § 1, ligger at regjeringen har et begrenset handlingsrom. Behovene for å kunne endre lover kan ses i sammenheng med at det innenfor noen samfunnsområder er vedtatt omfattende lovgivning som kan være en hindring for å avhjelpe skader på samfunnet, og som må endres midlertidig. Det er allerede flere hjemler i lovgivningen som innebærer at regjeringen kan tilsidesette lover i en slik situasjon, blant annet i smittevernloven § 7-12. Denne hjemmelen kan imidlertid være for begrenset til å gjøre nødvendige endringer i helselovene for å øke kapasiteten i helsetjenesten. Dette kan for eksempel være å sette til side prosessuelle rettigheter som har liten betydning for å kunne oppnå helsehjelp i nåværende situasjon.   

I lovens forarbeider er det gitt flere eksempler, blant annet behovet for nasjonale regler som sikrer konsistens, effektivitet og likebehandling på tvers av kommunegrenser og sektorer og som kan gripe inn i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, jf. også kommuneloven § 2-1 (3). Dette kan gjelde regulering av veinett og fergetransport og hjemler for å overta myndighet eller oppgaver etter veglova, vegtrafikkloven eller yrkestransportlova. Felles statlige reguleringer om smittebegrensning er en annen begrunnelser, for eksempel ved at lokale bestemmelser om karantene kan hindre at disposisjoner over kritisk driftspersonell.

Koronaloven begrunnes med at endringer må kunne gjennomføres raskt og at det tar for lang tid med ordinær stortingsbehandling. I koronaloven § 3 er det en prosessuell plikt for departementene at man straks skal informere Stortinget om vedtatte forskrifter formulert som «snarest mulig etter kunngjøring meddeles». Stortinget kan når som helst treffe vedtak som helt eller delvis opphever forskriften, med minst en tredjedel av stemmene.

Den prosessuelle bestemmelsen kan anses som en «sikkerhetsordning» med forbehold om at Stortinget er i stand til å være en kontrollinstans slik det er lagt opp til.

Den ekstraordinære situasjonen kan begrunne at noe lovgivningsmakt overføres til regjeringen, med en begrenset varighet på 6 måneder. Denne loven er knyttet til den konkret epidemien som pågår nå, noe som begrunner at loven er annerledes utformet enn forslaget fra Høgberg-utvalget (også omtalt som Beredskapshjemmelutvalget), NOU 2019: 13 Når krisen inntreffer. Høgberg-utvalget har lagt frem forslag til en generell fullmaktslov akutte og ekstraordinære krisesituasjoner som skal gjelde over tid i motsetning til Koronaloven.  

I forbindelse med behandlingen av loven i Stortinget kan inntas noen presiseringer for å gi økt sikkerhet om hvordan den vil bli benyttet. Det kan tas inn i loven at:  

-        grunnleggende rettssikkerhetshensyn skal ivaretas.   

-        loven ikke kommer til anvendelse dersom det er mulig å gjennomføre ordinær lovgivningsprosess.

-        det skal være åpenhet om – og om mulig gjennomføres korte høringer knyttet til forskrifter.

-        forslag om forskrifter skal vurderes i lys av Grunnloven.

-        Lovendringer må vurderes fortløpende og at de endres dersom de virker mot sin hensikt.

-        stortinget må kunne ta rollen som kontrollinstans. Dette forutsetter at stortingsrepresentanter er tilgjengelige i sommerferien fra juni til september, at det må etableres en digital møteplass som kan benyttes ved smittefare, eller at et tilstrekkelig antall representanter skal vurdere forskriftsvedtak når de oversendes.

Stortinget kan utdype hvordan staten skal kunne beskytte befolkningen mot smittespredning og til å øke mulighetene for å behandle mennesker som er syke. Nødvendige tiltak må iverksettes for å hindre uverdige prioriteringer mellom pasienter med behov for nødvendig helsehjelp. Dette omfatter både reduksjon av smittespredning og det å styrke kapasiteten for å teste for smitte, smitteoppsporing og for å behandle syke. Kapasiteten i helse- og omsorgstjenesten må økes. Helsepersonell må beskyttes mot smitte, og frivillige må mobiliseres. Dette innebærer også arbeid for å skaffe tilstrekkelig beskyttelsesutstyr, intensivplasser, lokaler for å behandle andre.

Det er nødvendig med åpenhet om de forskrifter som skal vedtas og at de behandles forsvarlig ut fra den tiden som er til rådighet. Det kan styrke rettsstaten og tilliten til statsmakten, og øke befolkningens forståelse for hva som er nødvendig i den krisen som har oppstått.